陳春鳴 畫
●明知執法難仍強推，落實執法的部門反應強烈
●草案只提“禁止”，正式頒布時改成了“罰款”
●原本只想弄個規范性文件，后來變成政府立法
《深圳市公共廁所管理辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺，被嘲諷為“尿歪罰款”，引起社會一片嘩然。網民質疑：“在公共廁所安裝攝像頭才能取證執法，但個人私隱如何保護。”
21日，深圳市人民政府法制辦公室向羊城晚報記者回顧《辦法》從起草到頒布的整個過程，稱把處罰寫進《辦法》有“完成法律完整性”的一面，同時坦承存在執法難的擔憂。
深圳市人大代表楊劍昌炮轟：《辦法》執法主體不明，明顯是一紙空文，有為文明“作秀”之嫌。
擔憂執法難卻仍強推
深圳市城管局環衛處參與了《辦法》的制訂，最后落實執法的也是環衛處。21日，記者曾聯系環衛處，對方回應稱會召開新聞發布會回應，現在不方便透露。
深圳市法制辦則透露，在制定《辦法》時已存在執法難的擔憂。法制辦環資法規處處長曾穗生說，行政部門執法難是一個老大難問題，在深圳、東莞等地尤為特出。20日，政府部門召開相關會議，各個行政部門都提到執法難這個問題，尤其城管局反應特別強烈。涉及老百姓用廁的問題，政府禁止但又不罰，缺乏約束力。現在看來，處罰比不罰好，雖然罰起來肯定是有難度，但只能以這種方式減少不文明行為，不敢說杜絕。
曾穗生說，《辦法》明確執法主體是深圳市城管局，公廁清潔工人是代表城管局在管理，但清潔工人本身不能執法。發生違法行為，清潔工人可以制止，有經常發生違法行為的廁所，城管局可以派執法人員駐守，不過“這個方式也肯定不現實”。曾穗生強調，文明行為主要還是以引導為主，所有的立法都不是以罰款為目的，是處罰與教育相結合。
法制辦有關人員透露，在《辦法》定稿時，與城管局環衛處曾協商過，環衛處表示存在執法難的顧慮，在今后的立法中，難以執法的內容可能不寫入法律法規，這是以后發展的趨勢。隨地吐痰、在便器外便溺等在10多年前就已經明確為違法行為，但執法難一直存在，至今仍找不到突破口。
記者了解到，明知執行難仍頒布《辦法》，與深圳市第五屆人民代表大會常務委員會第十九次會議通過的《深圳經濟特區文明行為促進條例》密切相關。該條例在2012年12月25日頒布，今年3月1日實行，旨在推進城市文明建設工作，提升城市文明水平，弘揚中華傳統美德，促進社會進步。《辦法》就是在此前提下，結合深圳實際為提高文明程度而制定。
“禁止”最終變為“罰款”
記者仔細查看發現，《辦法》草案內，吸煙、亂吐痰、在便器外便溺只是被定為禁止行為，并未明確罰款。但在《辦法》頒布后，每種行為都明確了罰款數額。對此，法制辦認為，將這些行為定義為違法行為的依據就是深圳特區市容環境衛生管理條例，《辦法》只是將條例中規定的內容明確化、具體化。
法制辦介紹說，目前，國內城市公共廁所管理辦法存在3種模式，第一種是未將處罰寫入辦法；第二種是明確處罰，未寫入辦法，但引入處罰條例；第三種是在辦法里直接寫明處罰。北京是采用第二種模式，深圳認為，引入條例后需要市民再次查閱相關條款造成不便，所以直接在《辦法》中明確。
曾穗生說，市容環境衛生管理條例也明確“吐痰、便溺等行為必須處罰50元至200元”，為了便于老百姓看明白，也為了約束老百姓文明用廁，法制辦直接把處罰寫入《辦法》，罰款取中間值100元。
曾穗生稱，現在一些不文明行為靠道德未能完全約束，尤其是現在整個社會道德底線越來越被打破，越來越往下沉的情況下，有一種正能量可能會更好些。有時候道德規范沒有什么作用，從立法的角度來說，是加大了強制力、威懾力，引導市民養成文明習慣，這也是政府的初衷。這個《辦法》更多的是規范業主單位，并非針對個人。
曾穗生表示，把處罰寫入《辦法》，也有“法律完整性的考慮”，缺少處罰，《辦法》只是一紙空文。對于文明如廁這個問題，政府并不是想放大它，這就像“懸在頭上的一把劍”，只是想起到勸導的效果。
規范性文件突轉立法
記者21日從深圳市法制辦獲悉，《辦法》規定的內容本應以規范性文件展示，在政府要求下才將這份規范性文件以立法方式展現。
曾穗生說，早在上世紀80年代，國家住建局已將亂吐痰、公共場合抽煙、在便器外便溺等寫入法律條文。2011年，深圳城管局環衛部門打算通過立法規范這些不文明行為。當時法制辦認為制訂城管局規范性文件足已，但政府要求出臺《辦法》，后來城管局環衛處、城管局法制處和法制辦等多個部門共同參與《辦法》制訂工作。
曾穗生說，《辦法》由城管局起草，草稿送到法制辦后，首先由法制辦法律事務、法制協調、法制研究所等10個處室商議并提出意見；然后各處室負責人與法律顧問、高級顧問、博士等共同參加政府會議，進一步議論并提出修改意見。在確認草案沒有異議后，由法制辦向社會公示草稿征求意見，對草稿進行整改后形成送審稿報政府審批，經批準后正式頒布實施。
法制辦稱，所有法律法規的審理都必須遵守這個程序。曾穗生說，法制辦特別重視市民反饋的意見，會對市民意見進行總結歸納，對草案部分條例進行修改。不過，記者登錄法制辦官方網站民意征集專欄上找到該《辦法》的征求意見稿，發現收到的意見僅僅5條，而且無法查看具體內容。
羊城晚報記者 宋毅 全良波 實習生 肖敏
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